La Marina Mercante y la Defensa Nacional
por Jorge Alejandro Suárez Saponaro
La guerra de Malvinas puso en valor la importancia de contar con una Marina Mercante nacional. Del lado británico disponer de una importante flota mercante, permitió el transporte de personal, materiales, combustible, y víveres. Las fuerzas navales desplegadas sumaron 53 a los que se sumaron 48 de la marina mercante. La Argentina también movilizó medios de la Marina Mercante para llevar a cabo tareas de transporte, abastecimiento, inteligencia y búsqueda y rescate.
En el conflicto de 1982, la Real Flota Auxiliar de la Marina británica movilizó casi medio centenar de buques mercantes que permitió trasladar fuerzas del ejército (por ejemplo, el Canberra trasladó a 3.000 soldados), helicópteros, aviones, llevar a cabo tareas de búsqueda y rescate, salvamento, abastecimiento, dragaminas, hospital, enlace, etc. Los astilleros británicos en pocos días llevaron a cabo las transformaciones necesarias en buques civiles para cumplir su cometido en apoyo a las fuerzas británicas. Si no fuera por disponer de una importante flota mercante, los británicos no hubieran podido llevar a cabo la operación de captura de Malvinas.
Estados Unidos
Estados Unidos en base a la experiencia de la Primera Guerra Mundial, por las dificultades para fletar buques civiles para apoyar las fuerzas enviadas a Europa, llevó en 1936 al Congreso aprobar la Ley de Marina Mercante en la que se establecía que los buques mercantes de bandera estadounidense deben ser propiedad de ciudadanos de Estados Unidos y tripulados por ciudadanos de dicho país. En 1952 fue aprobada una serie de enmiendas a dicha ley para promover la renovación de los buques de la flota mercante. El valor de la marina mercante y su vinculación con la defensa nacional, está plasmada por la Ley Jones de 1920, donde señala: “Es necesario para la defensa nacional y el desarrollo del comercio interior y exterior de los Estados Unidos que Estados Unidos cuente con una marina mercante (…) Capaz de servir como auxiliar naval y militar en tiempo de guerra o emergencia nacional.” Los cambios post Guerra Fría y el cambio del panorama estratégico, llevó a Estados Unidos a dejar de prestar la atención que merece a tal punto de 3.000 buques en 1960 se redujo en 2023 a solo 177 (la mayor parte de cabotaje nacional), cuando China el principal adversario geopolítico de Washington crece a pasos agigantados su presencia en los mares. En medios prestigiosos como la revista Forbes, en una nota de 2023(1) señala que el 90% del transporte militar en las diferentes crisis que intervinieron las FFAA estadounidenses fue realizado por mar. El Departamento de Transporte estimó en caso de una crisis prolongada, los medios tanto de la Armada como de la Marina Mercante, son insuficientes. La US Navy encaró un programa de tres años para modernizar sus buques de transporte y mejorar capacidades, dado la situación de la flota mercante.
La estrecha relación entre la Marina Mercante y la Defensa Nacional, para Estados Unidos está reflejado no solo por la Ley Jones, sino por disposiciones en las cuales los egresados de la Academia de Marina Mercante de los Estados Unidos –dependiente del Departamento de Transporte– son considerados oficiales de la Reserva Naval. El plan de carreras de la citada Academia prevé la posibilidad de acceder a puestos en la Guardia Costera como la Armada. Incluso durante el proceso de formación los futuros marinos mercantes de Estados Unidos reciben formación militar en dichas instituciones con prácticas en buques de guerra.
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Cadetes de la Academia de Marina Mercante de los Estados Unidos. Tienen formación militar. |
Francia
En diversos países la formación del personal de marina mercante interviene la Armada de Francia. En su momento la relación entre las fuerzas navales y la marina mercante era estrecha. En la década del 70 la COPAND (Comisión Permanente para la Adaptación de los Buques a la Defensa), la FAO (Fuerza Auxiliar Ocasional), la FMC (Fuerza Marítima Complementaria), la EOR Marmar (oficiales de reserva de la Marina Mercante escuelas de formación) eran estructuras y/u organizaciones sumamente activas. El fin del servicio militar obligatorio y los cambios post Guerra Fría, llevaron a que solo existieran de nombre. En 2005 el Jefe del Estado Mayor naval almirante Oudot de Dainville, a instancias del Instituto Francés del Mar impulsó el concepto del Clúster Marítimo Francés destinado a impulsar los intereses marítimos y su defensa, aglutinando a todos los actores del sector marítimo para trabajar en una verdadera estrategia nacional con fuerte respaldo del estado.
El citado Clúster permite una mayor interacción de la Armada francesa (o Marina Nacional como se la conoce) con diversos actores de la economía marítima, permitiendo intercambio de información, diseño de mecanismos que impulsen la seguridad marítima, proveer transporte marítimo a las fuerzas armadas, disponer de reservistas para la Armada, y establecer mecanismos para adaptar buques mercantes para necesidades militares. Es frecuente que alumnos de la Escuela Nacional Superior Marítima, responsable de formar personal de la Marina Mercante, entrenen en bases navales francesas, en el marco como reservistas militares.
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La Acción del Estado en el Mar en Francia. |
Brasil
En la región, la Marina Mercante es considerado un factor relevante para la Defensa Nacional. Brasil en 2002 aprobó la “Lei do Mar” con el objetivo de incentivar la flota mercante nacional. Esto tiene que ver con la defensa de los intereses nacionales, reducir la dependencia externa en materia de transporte marítimo e incrementar la proyección del país. La Marina brasileña entre sus misiones subsidiarias, está orientar y controlar la Marina Mercante. Esto tiene que ver con la interdependencia que hay entre los distintos componentes que integran el Poder Marítimo Nacional. A pesar de la reducción de la flota mercante nacional como consecuencia de las reformas de los 90, la estatal Petrobras a través de subsidiaria Transpetro, es el mayor armador de América Latina. La importancia de la Marina Mercante para los intereses nacionales se manifiesta con medidas de fomento, incentivo a la industria naval y la relación que tiene la Marina con la formación de marinos mercantes. La EFOMM –Escuela de Formación de Oficiales de la Marina Mercante– depende de la Armada, en su programa de capacitación, como Universidad, incluye el entrenamiento de los alumnos de la escuela como oficiales de la reserva naval.
Chile
En el caso de Chile, la Ley de Navegación señala en su Artículo 98: “Los capitanes y las dotaciones de todas las naves o artefactos navales forman parte de la Reserva Naval de la República, y se incorporarán al servicio activo en caso de guerra. Lo mismo podrá ocurrir en caso de conflictos internacionales que amenacen la seguridad del país, conmoción interna, calamidad pública, motín, paralización del transporte marítimo que afecte la normalidad de este servicio o cualquiera otra emergencia, debidamente calificada por el Presidente de la República. En estos casos, las naves y sus capitanes y dotaciones quedarán sometidas a las autoridades y normas legales y reglamentarias de la Armada Nacional.”
La ley de Movilización chilena prevé que en casos de emergencia que los buques mercantes de bandera chilena pueden ser puestos bajo autoridad militar. En 1994 la formación del personal de oficiales de marina mercante estaba en manos de la Escuela Naval Arturo Prat, para luego ser transferida a Universidades chilenas. Finalmente, en 2016 fue creada el Instituto Profesional Piloto Pardo, entidad de carácter civil para formar personal de marina mercante. Ello no impide que para la ley sean considerados parte de la Reserva Naval. Existe la voluntad de potenciar la marina mercante e incrementar el número de buques de bandera chilena, como la creación de nuevas empresas navieras con sede en Chile y con capitales del país, por medio de la reforma del Ley de Fomento de la Marina Mercante, generando un intenso debate en el sector.
Perú
Perú cuenta con la Escuela Nacional de Marina Mercante “Almirante Miguel Grau” donde sus egresados reciben el grado de guardiamarina de la reserva naval. Esta institución depende del Ministerio de Defensa y su director es un oficial superior de la Marina peruana. Vale la pena recordar que por la Ley de Marina de Guerra de Perú, la Marina mercante es considerada como parte de la Reserva Naval. La Marina mercante peruana es reducida, solo 18 buques. La liberalización del sector y una política tributaria desacertada, impide generar interés en el sector privado. El país requiere una marina mercante de mayor entidad para mejorar las comunicaciones de poblaciones costeras. La ley de fomento de la marina mercante, no cumplió con las expectativas.
Colombia
En el caso de Colombia, la Escuela Naval Almirante Padilla, en el plan de estudios, forman oficiales para la Marina Mercante creándose el curso de Pre Grado correspondiente de Ciencias Náuticas. La flota mercante dejó de existir en los años 90, quedando algunos operadores privados con un número reducido de buques de bandera colombiana. La Armada cuenta con la Dirección de Marina Mercante responsable de aplicar y controlar el cumplimiento de normas vinculadas a la marina mercante, aplicación de normas internacionales y nacionales sobre navegación, etc.
En base a los casos observados, no cabe duda que la Marina Mercante está vinculada con la Defensa Nacional. Recordemos que los marinos mercantes están protegidos por normas del Derecho Internacional Humanitario, teniendo antecedentes desde mediados del siglo XIX. En diversos conflictos armados, destacándose la Segunda Guerra Mundial, los beligerantes emplearon sus flotas mercantes en apoyo a las operaciones de sus fuerzas navales. La guerra de Malvinas, un caso que nos toca de cerca a los argentinos, las fuerzas británicas pudieron llevar a cabo el importante despliegue para recapturar las islas gracias a contar con una importante flota mercante y una industria naval desarrollada que permitió adaptar con rapidez buques para ser desplegados en apoyo a la Royal Navy. La flota mercante argentina también realizó una valiosa labor llevando a cabo misiones de transporte, búsqueda y rescate, información, etc. Estados Unidos gracias a contar con una marina mercante importante pudo transportar material de todo tipo en apoyo a las fuerzas desplegadas durante la Guerra del Golfo. Los años pasaron y la falta de políticas adecuadas, terminaron con la reducción de la flota mercante, siendo objeto de preocupación de la US Navy para contar con medios suficientes para apoyar despliegues de magnitud en caso de una crisis grave. En cambio, China si tomó nota de la importancia de una marina mercante para su seguridad nacional, construyendo la flota más importante en el mundo, además de tener el control de puertos y terminales en áreas de valor estratégico, incrementando sustancialmente la movilidad estratégica de la Armada de dicho país.
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Buque ELMA Formosa. |
Francia por medio del Clúster Marítimo, creó un espacio por el cual la Marina Nacional tiene la posibilidad de estar en contacto permanente con distintos actores de la industria marítima, lo que facilita su comunicación e intercambio de información para una eventual movilización. El entrenamiento militar del personal de marina mercante facilita su rápida integración bajo mando naval.
En el ámbito regional existe un interés en desarrollar sus flotas mercantes, destacando su valor para el desarrollo y defensa de los intereses nacionales. Brasil, Chile, Perú y Colombia consideran a los tripulantes de sus flotas mercantes como reservas de sus Armadas. En todos los casos existen marcos legales para expandir sus marinas mercantes.
Los avances en materia de construcciones navales permiten la instalación de diversos sistemas de armas, como defensa antiaérea, equipos de guerra electrónica, comando y control. Los británicos desarrollaron la posibilidad que los buques portacontenedores sean eventuales portahelicópteros, portaeronaves con aviones de despegue vertical, como de defensa antiaérea. El concepto SCADS C diseñado también por la Royal Navy, permite que buques mercantes tipo Ro Ro, se transformen en buques de asalto anfibio. El ejemplo es el buque RFA Argus, empleado en la guerra de Malvinas. En Suecia en su momento presentó el concepto “Double Eagle Mk II y III” que permite el uso de robots en buques pesqueros para funciones de dragaminas auxiliar.
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Portacontenedores MV Contender Bezant, requisado por el gobierno británico para convertirlo en portaaeronaves. Posteriormente fue adquido por la Royal Navy y renombrado RFA Argus. |
Los buques portacontenedores y los del tipo Roll On–Roll Off o Ro Ro ofrecen posibilidades diversas para el transporte de materiales para las FFAA. Buques mercantes pueden ser convertidos para realizar operaciones de reabastecimiento. Los barcos tipo ferry que transportan pasajeros y vehículos, son ideales para convertirlos en buques de asalto anfibio.
El valor de las flotas mercantes nacionales no solo reside en casos de conflicto armado, sino en situaciones de emergencia para apoyar operaciones humanitarias, evacuación de connacionales o apoyar el despliegue de fuerzas de mantenimiento de paz.
Los casos citados ponen en evidencia la conexión entre Defensa Nacional y Marina Mercante.
Argentina: promover la Marina Mercante fortalece la Defensa Nacional
La Argentina está de espaldas al mar. Esto fue señalado brillantemente por el almirante Segundo Storni en 1916. El 90% del comercio exterior se realiza vía marítima. Los conflictos que tuvo el país fueron de carácter marítimo: la Guerra del Brasil, Bloqueos Francés y Anglo Francés, Crisis del Beagle de 1978 y la Guerra de Malvinas de 1982. Estos elementos ponen en evidencia que estamos ante un país marítimo, idea que se ve reforzada con la aplicación de la Convención del Mar, traduciéndose en la incorporación de un valioso patrimonio equivalente a la Argentina continental.
Estamos ante un país con serios problemas de infraestructura, agregándose que la flota mercante nacional fue desguazada en los 90 a pesar de generar ganancias por más de US$ 200 millones. En la actualidad el cabotaje nacional se reduce a solo 18 buques, la mayor parte tanqueros. La ley de Marina mercante aprobada en 2017, parcialmente vetada, unido a cuestiones impositivas y falta de políticas ha impedido que Argentina impulse decididamente al sector. En 2021 el Foro de Intereses Marítimos Argentinos señaló que las pérdidas para el país por no contar con una flota mercante adecuada, rondaban los US$ 1.400 millones.
El desarrollo de una marina mercante nacional, incentivando especialmente al sector privado, generaría miles de empleos para astilleros, armadores, tripulaciones y servicios asociados con la actividad naviera. Desde la perspectiva de la Defensa Nacional se traduce en la posibilidad de contar con una importante reserva de buques y personal.
No cabe duda que es preciso actualizar el marco legal respecto a los Intereses Marítimos Nacionales y la Seguridad Marítima, donde sin ninguna duda requiere una autoridad de coordinación, agregándose la ausencia de un sistema que establezca un ordenamiento y planeamiento, que permita utilizar los recursos y medios existentes de manera óptima. En otros países, como Francia resolvieron la cuestión con el concepto de la “Acción del Estado en el Mar” abarca todas las actividades de vigilancia marítima, control del tráfico marítimo, protección de la pesca, Marina Mercante, la policía marítima, búsqueda y salvamento marítimo, seguridad de la navegación, control de la contaminación, etc. Se trata de operaciones que incluyen a la Marina Nacional (marina de guerra), Gendarmería Marítima, Asuntos Marítimos, Aduanas, Administración de Faros y Navegación. En otras palabras, existe una Estrategia Nacional en materia de seguridad marítima, que sustenta el ámbito operacional, en manos del llamado “Prefecto Marítimo” responsable de la coordinación de los organismos involucrados. Destacándose que el Prefecto, es un almirante en actividad. En otras palabras, el concepto de Defensa Nacional en el ámbito marítimo es mucho más amplio y no se limita simplemente a la defensa militar de los espacios fluviales y marítimos de jurisdicción nacional.
En lo referente a la Argentina podría seguirse el mismo camino, donde la Acción del Estado en el Mar se traduzca en una mayor presencia propia en espacios fluviales y marítimos. En Francia tienen un modelo interesante en materia de Acción del Estado en el Mar teniendo como antecedente al Prefecto Marítimo, que es un oficial de la Armada dependiente del Primer Ministro por medio del Secretario General del Mar, que en 1972 tenía competencias de coordinación en casos de emergencia, para derivar en 2005 promover un uso eficiente y coordinado de los medios de la Administración Marítima.
Desde la perspectiva francesa el concentrar en una misma autoridad naval las competencias marítimas civiles y militares tiene notables ventajas: en primer lugar, se asegura la coordinación de los medios navales en zona, ya que todos dependen de la misma autoridad naval y por ende son coordinados por un centro de operaciones, vital para mejorar los tiempos de reacción ante cualquier emergencia, y en segundo lugar, se evitan duplicidades de medios o llenando vacíos, mejorando la eficacia general del sistema. Esto permite que medios navales que tienen capacidades duales puedan ser aprovechadas al máximo. La demanda de sectores políticos de crear un Servicio de Guardacostas, fue respondido por el Ministerio de Defensa con la implementación del concepto “Función de Guardacostas” que engloba un conjunto de actividades vinculadas con la Acción del Estado en el Mar y la creación de un comité de coordinación entre las agencias involucradas, manteniendo el protagonismo de la Marina francesa.
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La industria naval privada con los incentivos adecuados tiene gran potencial. |
Argentina por medio de la extinta Secretaría de Intereses Marítimos buscó implementar una “Acción del Estado en el Mar” en el marco de políticas de incentivo al cabotaje nacional y la industria naval. Consideramos pertinente, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete crear el Consejo Federal de Intereses Marítimos y Fluviales, un organismo interagencial para el diseño de políticas del sector, siendo la secretaría del consejo, la Secretaría de Intereses Marítimos por crearse.
En el marco de una verdadera estrategia nacional en relación al mar, es indispensable contar con centros de formación profesional adecuados. Las Escuelas de Marina Mercante y su relación histórica con la Armada, no obedece a una mera “tradición”. Se forman cuadros de reserva para dicha fuerza militar(2) y genera las condiciones para ser empleados en una eventual movilización. Existen variados ejemplos en la región como fuera de ella, como hemos visto anteriormente.
En nuestro país la marina mercante y sus tripulaciones tuvieron un valor relevante durante el conflicto de 1982, no solo en misiones de transporte, sino de búsqueda y salvamento, minado, abastecimiento de combustible, control del tráfico marítimo e inteligencia. La reducción de los medios navales que incluye un Comando de Transporte Navales con recursos sumamente exiguos y anticuados, requiere sin ninguna duda tener una flota mercante que eventualmente pueda brindar apoyo a las fuerzas armadas en caso de una crisis, no solo el riesgo de un conflicto armado, sino en una emergencia nacional que requiera el apoyo a la comunidad o llegado el caso el despliegue de fuerzas en operaciones de mantenimiento de paz.
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ARA Canal Beagle perteneciente al Comando de Transportes Navales de la Armada Argentina. |
El veto parcial de la Ley de Marina Mercante sancionada en 2017, por medio de un decreto de necesidad y urgencia de 2018, al eliminar el fondo de incentivo para la industria naval, ha impedido al sector privado la reconstrucción de la flota mercante nacional. Resulta imprescindible terminar con el veto parcial y generar una política que permita la reconstrucción de la marina mercante argentina. En lo referente a las necesidades a cubrir para la Armada, el incentivo estará orientado para que la flota mercante construya estos tipos de buques:
- Buques tanque.
- Portacontenedores Roll on / Roll off.
- Buques de carga en general y tipo bulk carrier.
Ello no impedirá que la Armada reemplace los veteranos buques Costa Sur por el proyecto desarrollado por Astilleros Río Santiago, del tipo portacontenedores Roll On/Roll Off de 161 metros de eslora, con capacidad de llevar más de 200 contenedores, 90 camiones, etc. Por sus características podrá realizar operaciones comerciales, lo que amortizará la inversión que se realice. El posible desarrollo de la industria petrolera como de la actividad minera en la Patagonia, genera la posibilidad que los estados provinciales apoyen una línea de fomento para el traslado de cargas, sin costos asociados de operadores privados, dado que las tripulaciones serían tripulaciones de la Armada. Su papel será complementar al sector privado.
Escuelas de la Marina Mercante
El mantenimiento de las Escuelas de la Marina Mercante en la órbita de la Armada, no solo es por un mandato de la Ley 22.392, sino por las ventajas en contar con instituciones que forman reservistas navales que facilita la interoperatividad en caso de movilización. La creación de la Universidad de Defensa Nacional y la incorporación de la Facultad de la Armada, antes Instituto Universitario Naval, dejó a las Escuelas de Marina Mercante en una suerte de limbo administrativo, especialmente las Escuelas Nacional de Pesca y la Escuela Nacional Fluvial. Nosotros consideramos pertinente:
- Los egresados de las Escuelas de Marina Mercante serán parte de la Reserva Naval.
- El personal de cadetes recibirá formación militar incluyendo embarcos en medios de la Armada Argentina.
- Adquisición de embarcaciones para adiestramiento.
- Las titulaciones de las Escuelas Nacional Fluvial y de Pesca serán tecnicaturas terciarias y se integrarán en la UNDEF dentro de la Facultad de la Armada.
El Consejo Federal de Pesca por medio del Acta 8/2015 aprobó el Programa de Apoyo a la Formación de Personal de Pesca. Herramienta que puede permitir obtener recursos para la Escuela Nacional de Pesca. Recordemos que el Artículo 32 de la Ley 27419, prevé que el Poder Ejecutivo Nacional debe crear un Fondo Nacional para financiar la formación de personal de marina mercante y la adquisición de medios para su entrenamiento. Este fondo se financiaría por los recursos provenientes del flete generado por las embarcaciones extranjeras que operen en puertos, terminales marítimas o fluviales o en aguas jurisdiccionales argentinas, mediante excepciones previstas en el artículo 6º de la Ley Nº 19491/44, Ley Nº 12980 modificado por la Ley Nº 27445, estará sujeto al pago de un gravamen equivalente al 0,01% de su valor, con destino al mismo. El Fondo también se integrará con los montos provenientes de las multas establecidas en el Artículo 48º de la misma normativa y modificado por Ley 26778.
La Marina Mercante Nacional. Un activo estratégico
El ejercicio de la soberanía en espacios marítimos y fluviales de jurisdicción nacional, se materializa por distintos mecanismos, que van desde la explotación económica y la presencia de buques de pabellón nacional.
En los años 90 se tomaron medidas contrarias al interés nacional, destacándose el desmantelamiento de la competitiva empresa de marina mercante ELMA, cierre de astilleros y la pérdida de miles de empleos. Desde la perspectiva de la Defensa Nacional, la Armada se quedó sin la posibilidad de contar con una flota de reserva que permitiera movilizar recursos en caso de una crisis.
La reconstrucción de la Marina Mercante permitirá contar con una reserva de medios que pueden ser de utilidad para movilizar medios y personal de las Fuerzas Armadas, no solo en una situación de riesgo de conflicto armado, sino para despliegues fuera del territorio nacional, evacuación de connacionales y de ciudadanos de países aliados en el extranjero.
En este proceso proponemos incentivar la industria naval, a los armadores nacionales, con el objetivo de disponer de determinado tipo de buques que puedan ser útiles para una eventual movilización nacional. Las escuelas de marina mercante siguen bajo autoridad de la Armada formando profesionales y cuadros de reserva. Incluso proponemos un régimen de financiamiento para formar las futuras tripulaciones de la marina mercante nacional.
(2) Los alumnos de la Escuela de Náutica en las invasiones británicas fueron parte del Tercio de Gallegos en la defensa de Buenos Aires
